【人物專訪】

從全球化視角看兩岸鉅變-專訪蔡英文教授

本刊編輯

Witnessing the Cross-Strait Dynamics from a Global Perspective
An Interview with Dr. Tsai, Ing-wen
Editor

Cross-strait relations are not only bilateral but have become regional and global concerns. In this interview, former Chairperson of the Mainland Affairs Council, Dr. Tsai, Ing-wen, takes a rare moment to share with readers her experiences and insights on managing cross-strait relations in a fluid international environment. With the easing of restrictions on cross-strait travels and exchanges since the late 1980s, Taiwan's WTO membership, and the two democratic presidential elections held on the island in 2000 and 2004, not only have new cross-strait issues emerged but the complexity of the issues has also increased. Finding the right policies to suit the social changes, trade and economic relations, and managing the trilateral Taiwan-US-PRC relations have become challenges in a rapidly changing society. Moreover, some key questions, such as how Taiwan should look ahead, to prepare itself for the future, to find ways to maintain Taiwan's relevance to the global community and how China research resources should be positioned to forestall the challenges that lie ahead of us, will become indispensable to be concerned.

8月2日的遠企飯店來了位貴客,就是剛從陸委會卸任不久的蔡英文主委──本期的專訪人物。這次專訪,蔡主委除了分享個人的從政經驗外,也進一步闡述了她對兩岸和國際情勢的觀察與觀點。本次訪談共分為「個人從政經驗與觀察」、「兩岸人的流動」、「兩岸的經貿往來」、「兩岸的政治互動」,與「台灣中國研究的走向」等五個部份。以下為訪談內容:

一、個人從政經驗與觀察

過去幾年處理兩岸問題挑戰性很高,它的思考跟所面對的問題層次,其實在1990年代就已發生變化,這是一個過程,一直在前進,但真正的轉捩點是在2000年民進黨執政之後。我很幸運能在這期間任職,但這過程很痛苦,卻也不後悔,這個經驗一生中恐怕不會再次經歷。很幸運的,過去的任期裡我碰上了對國家而言很重要的兩件事,就是加入WTO的整個進程,以及兩岸政策或措施制度的轉換,在過去的十年裡當政策發生量
變到質變的過程中,我有幸能參加。

兩岸戰爭一觸即發?

從WTO到兩岸問題的處理方法,可以看出兩岸問題及中國,實際上已經慢慢的整合到整個全球體系裡,這個全球的因素對中國而言是很重要的總體因素,而中國跟我們在過去十年有一定程度的交往,它在我們整體的政策上也變成一個總體的問題,因而中國也變成台灣的總體因素。

很多人在研究兩岸關係時,認為兩岸衝突一觸即發。我倒覺得,綜合過去幾年的經驗,將來的情況不確定性比較高,它是不是必然會有危機?我並不覺得危機有必然性,現代問題的處理已經不是像傳統的處理方式:兩岸關係將來所面對的是一個不確定的情況,最重要的是如何處理這些不確定的因素,而不是再用十年不變的原則處理。因此,特別需要政策及處理對外關係的人才。

國安系統裡的女性

我記得第一次進入國家安全會議的時候,有一次剛過完年,我在辦公室助理的位子上找東西,結果一大堆軍人走過來,其中一人開門說:「湯參謀總長來給蔡諮詢委員拜年,蔡諮詢委員在嗎?」我就站起來說:「我就是蔡諮詢委員!」結果他們不知如何是好,連門都沒有進來,打完招呼後,就往下一間走去了。過了五年以後,湯部長也慢慢熟悉我了,我們後來變成內閣裡交情算比較好的兩個人。對他們而言,要適應的第一個是,如何與文人在國安系統中互動,第二個是,還是個女的,這對他們來說是一個蠻大的衝擊,但是久了之後,我們相互都有一個可以相容的空間。

大致上,我跟軍方,跟情治單位的工作關係都不錯,我們也有些互補的作用。軍人的習慣是軍紀嚴明,大概每天七點多就開會了,但我是睡到八點才起床的人,他們也為了我把會議往後延,移到九點半十點,有時候十點多我想大概不會吃早餐了吧!但一進去他們還是給我吃早餐,湯部長說蔡主委要喝咖啡,所以我一進去就喝第一杯,換個位子再喝第二杯,我出來的時候都已經不知道喝了幾杯,只要他覺得你是要喝咖啡的,他就會一直
供應,這反應了軍人按命令行事的一面。

我覺得女性從政的好處是,有時候我講了一些沒什麼道理的話,其他人也都忍讓。我覺得在政府體系內, 相容性很重要。當兩人異質性越高,越容易相處,同質性越高,競爭性也越高,越難相處。所以,一方面是女性,一方面是文人,我雖然與國安體系一起工作,且還是學界出身,但在跟軍人異質性比較高的情況下,反而彼此更能相容、相處。

二、兩岸人的流動

移民社會的挑戰

過去一直沒有人發現大陸配偶的嚴重性,直到最近四年,大家才發現這個問題愈來愈重要--它牽動了整個移民政策。我們以前只有移出,沒有移入的觀念;投資也是同樣的道理,我們過去一直是一個接受外來投資的體系,但是今天已經轉換成資本輸出的國家,而這變化在九○年代中晚期就已開始發生,只是我們都沒有去處理它,也沒有在必要的時間點做制度上的轉換,所以2000年後,會看到捉襟見肘的民進黨政府,沒有整套的因應政策。

現在面臨了一個問題,大陸配偶每年成長的速度是三萬多,這數量讓我們覺得必須去注意它,再加上其他地區來的配偶,如越南新娘等,就會發現我們已經開始面臨這麼多的移民,而且下一代很可能是外來移民生產的。此外,這些娶外來配偶的人,可能都是社會上的弱勢,而社會整體,要有一個照養他們的機制,但社會有沒有足夠的資源來照養他們?其次,即便能夠照養他們,他是不是跟社會能產生一定的相容性?我們不需要讓他們跟我們完全一樣,他們可以保有他們原來的特色,但彼此的異質性可以縮小到一個程度,如果這個問題沒有處理好的話,那麼四、五十年或二、三十年後,我們是不是仍然要處理大量移民所造成的問題?就好像我們這一代所面臨1949年留下來的,大陸移民跟本地人口所產生的族群問題一樣。所以這種社會的融合是很重要的,社會整體是否具有吸納他們的能量?因此更關鍵的是有沒有處理的能力。很多人單純說我們是在歧視外來配偶,或者是歧視大陸配偶,其實更深入的問題是,當我們的社會一直有外來人口,他們變成社會上比較弱勢或異質性較高的群體,將來對社會會產生什麼樣的影響?我卸任時告別演說提到,大陸政策跟兩岸政策其實是一個很痛苦的過程,因為常常夾在人道、人權,跟國家安全及整體社會安全之間,因此在問題的實際處理上,雖然看似非常冷血,但還是必須考慮到社會整體,如果向眼前的問題妥協,不但可能會害了已居住在這裡的人,也可能會害了這些移民,使他們變成社會弱勢的一群,對他們來講也是不公平的。

管制技術出口困難多

有些人認為應管制的是技術而非人才,但其實現在的技術都是跟著人。這個問題跟八吋晶圓很像,當初八吋晶圓為了要過關,台聯提出一個條件,就是對科技、人才管制的保護法,但是這個法令許多人都反彈。科技人才當然希望有流動性,可以讓他們有很大的自由到任何地方工作。可是企業就不一定,因為他也怕被人家挖角,怕他的員工跑到大陸變成競爭者。對產業而言,這些人到大陸去也許會讓本國的產業,在競爭力上輸給中國大陸的產業。所以從不同角度來看意義是不一樣的,因而當聽到反對的聲音時,並不表示所有人都反對。

老實說,要讓政府去判斷什麼人可以去,什麼人不能去是很困難的。最危險的是,政府自己去訂定哪些可以去哪些不可以去。像美國,一樣有技術的出口管制,他們整個制度是非常繁密的,並且投入了很多的專業人才,美國那樣做是因為,它是這個世界上最多的技術來源。而我們沒有到那種程度,但我們跟美國簽有雙邊協定,就是美國到我們這的技術,我們有義務不讓它再繼續流出,我們必須要執行。

管制技術大致包括:機器設備、人才,及資訊,問題是,政府全部投入的話,一定是高投入低產出。所以,除了高度國家安全事項須要國家直接介入管理外,對於其他的科技管理,比較好的方法,就是讓企業自己去判斷,是否讓人才流動,因為企業才知道當這個人才流失後,會不會變成競爭者。所以由他來管制他的員工,然後政府再以公權力去協助、強化企業跟雇員工之間契約的執行。

現代的技術真的很難管,尤其是電腦網路這麼發達的時代,所以在國家安全的流動管理中,最困難的是科技的流動。在一個現代的自由體制裡有幾種流動:科技的流動、人員的流動、資本的流動、以及產品的流動。這四者是一個開放的體系中一定會有的流動,照經濟學來講,這種自由流動會形成最大的效益,但是自由流動,在一個非完全的市場結構中,也可能造成產業競爭優劣勢的轉變,進而造成國家的風險。

三、兩岸的經貿往來

總體與個體

目前我們已是一個多元社會,因此當一個總體政策變動,就會影響到不同部門的利益,而產生利益的衝突,所以一個政策通常都會出現贊成跟反對兩方。

在九○年代以前,兩岸政策所背負的利益衝突較少,但隨著兩岸經濟及社會交流的增加,兩岸政策所引發的利益衝突也相對的增加。在以前較封閉經濟型態的投資環境下,國家利益和企業利益是一致的;但當對外投資時,企業和國家利益就有所不同,因為企業追求的是個別利潤,國家追求的則是一個整體的繁榮與安全,以及國家在動員它的經濟能量時,是否受到牽制。

在很多的經貿體系或經濟體系裡,都還存在一種老觀念,就是只要對企業好,就是對國家好,但他們忘了,國家跟企業在資金往外流時,可能會發生衝突。所以國家就分成兩派了,有人重視總體利益,有人則重視企業的個體利益。這是很多國家在全球化的過程中會面臨的問題,也不是我們所獨有的問題。有時候,如果透過政策的導引,可以降低總體經濟跟個體經濟的效益衝突,甚至可以產生一致性。

2000年以前,戒急用忍之後還只是把兩岸經貿問題暫時延緩,並沒有去根本性的處理其中總體與個體的矛盾。而「積極開放、有效管理」則是用一個比較現代化的觀點來處理問題;這個新制度,重點在總體風險的控管。現代總體的風險控制是來自資訊,政府要由企業提供所要的資訊,才能做總體風險的評估,所以新的制度較著重的是企業的揭露義務,而不是限制企業的行為。但在制訂政策的過程中,社會所反應的真實利害跟利益,有時候只是一個感覺的問題,那是一種對不可知未來或不確定性的恐懼,這些心理因素政府都必須要處理,所以負責調節的人才會看起來都很保守、謹慎,為的是同時顧慮到企業的實質利益,和民眾所要的安全感。

三通為何不通

至於三通問題,其實就是一個總體問題,從民調來看,北部人、服務業者贊成三通的比較多,而傳統產業則比較感到憂慮,因為他們是準備要承受衝擊的一群。當然,三通如果成功的話,姑且不論台商來往方便,整體效益也會提高很多,但如果要社會上的弱勢族群來付出代價時,就會引發社會公平正義的衝突,除非社會福利體系完備,產業調整快速,譬如將傳統產業轉移到照顧產業或服務業,否則其社會衝擊很難處理。因此要開放三通,整體的配套措施也必須一起做出來,這個時間壓力非常大。而且更困難的是,快慢的調整權不完全在我們手上,而需要對方一定程度的配合。

四、兩岸的政治互動

中美之間競爭或合作?

對美國而言,大陸將來很可能是一個競爭者,也就是說這地區將來不會是由美國因素單獨主導,而是由兩股力量在競爭。但在競爭中,大陸對美國或有可以得利的地方,例如說大陸的市場、廉價的勞工,都是可以利用的,大陸也可以跟美國合作處理一些地區性,或全球性的問題。但從更長遠來看,美國也了解他在將來要面對的中國,將是一個比蘇聯更具實力的競爭對手。近來美國助理國務卿Kelly對國會的報告中也反應了這種思考。中國大陸對美國而言,長期是一種競爭性的關係,但競爭性當中,也有他們可利用的地方,所以他們兩者之間,有短期的利益競合,也有長期根本性的潛在競爭,因而處理美國問題
時,很重要的便是,如何去找出台灣與美國共同的戰略利益。我認為,處理兩岸問題,不能靠美國的同情心,也不能靠中國大陸的慈悲心,真正的問題在於實際的利害關係,而這對我們國家整體戰略思考是一個很大的挑戰,也就是說必須要判斷跟大陸、美國短期的共同戰略利益在哪裡?中期或長期的戰略利益又在哪裡?而潛在的衝突又在哪裡?這都必須要做很深遠很細膩的分析,而且這些利益的相同點或衝突點不一定是在軍事,也不一定在政治,它經濟的層面其實是愈來愈大。

美中台關係

2000年以前的美中台關係,大致可以說還是「一個中國」的架構。當時在聯合國有所謂中國代表權的問題,國民黨說「一個中國」代表中華民國,大陸說,「一個中國」代表中華人民共和國,而美國則說它的「一個中國」政策。

從台灣的角度來看,即使在九○年代初期,當時的政府,在對「一個中國」的態度上是猶疑的,所以才會有國統綱領,而國統綱領已經是從傳統的「一個中國」觀念再往前走。可是到了1990年代中期,才發覺這路是越來越難走,等到2000年,「一個中國」已經讓我們可發展的空間受限。而民進黨長期主張的台獨政策,又因現實上困難,而在2000年總統大選時,以台灣前途決議文來作因應。

「一個中國」對台灣的政府或人民來講,可操作性越來越低,而台灣可以發展的空間也越來越小。對大陸而言,「一個中國」原則是在擴大的,它在國際上主張「一個中國」,並將這個觀念與主權國家聯結,如此一來便沒有外國介入的空間。

2000年以前,「一個中國」或許只是一個政治上的口號,但2000年以後,它已經開始成為實際的法律、甚至是軍事、政治問題。譬如大陸根據「一個中國」主張,兩岸的軍事衝突就是一國之內的軍事衝突,因此有權排除外界的介入,甚至美國對台的軍售,都可能出現國際法的問題。

而現在的美國還停留在2000年以前,長期以來的「一個中國」政策。在歷經了九○年代的變動之後,還未作重大的調整;大陸則是處於九○年代早期或是更早的思考。一邊一國後美中台關係之所以忽然變得很複雜,就是因為在2000年這個點上,大家思考有所落差。中國大陸想要回到更早的時候,美國則仍在自己的「一個中國」政策上打轉,因此在三方認知不同的情況下,就產生了衝突。

經過2000年到2004年的起伏之後,陳總統今年的五二○演講,就是希望能提出一個兩岸互動的基點,這篇演講對於未來兩岸關係的處理,提出了三個核心要素:「台灣主體性」(台灣人民自己做選擇)、「維持現狀」、以及「開放選項」。如果這個基點要移動的話,美中台三邊一定要一起移動,如果沒有一起移動的話,就是爭端和衝突的開始。而這基點要有機制才能帶領三者一起移動。2004年提出的和平穩定互動架構,基本上就是要創設這種機制。

兩岸政治互動還牽涉到台灣、美國、大陸三方各自內部政治結構的變動。民主政治有它的政治周期,我們有我們的周期,美國有美國的,那大陸的在哪裡更難找,如何運轉常常抓不準。所以當這基點要往前移時,這三個周期要像齒輪一樣對住,當機會之窗出現時,一定要把政策強力地拉住,三方的關係才有提升的動力。

但還有一個更大的變數就是國際整體的情勢,它會影響這些周期。大陸的政經實力一直在強化,美國相對的影響力在減弱當中,這種情況下,一定會影響這三邊關係的走向。另外,其實兩岸的問題已經在國際的結構底下,雙邊的結構與多邊的結構來比,多邊的結構一定比雙邊的結構來的穩定。所以,在多邊的結構底下,相對勢力的消長,不排除未來方向會有一定的走向,很多人覺得兩岸關係走向危險,我不覺得,因為其實還是在一個比較穩定的結構下。但世界的時空環境轉變的非常快,因此任何一個政策的有效性,都要隨時受到檢驗的。

台灣如何生存

我覺得機會是人找出來的,但是一定要有互動,沒有互動找不出觀察點,將來三邊的互動是一個很精密的政治槓桿遊戲,一個非常不確定的遊戲。而在這精密的遊戲中,三方各自的內政是最大的牽制因素。

目前我們政治的問題最大,內部差異性的問題不解決,我們就一直在惡性循環當中,走不出去,走不出去又回來內鬥,內鬥後又更走不出去。所以我們需要做到以下幾點:第一、執政黨必須有能力讓他基本的群眾,能更理性的思考;對在野黨的群眾,則要能相容,在野黨的基本支持者所期待的理念,也應該列入考慮。第二、精英體系必須做一個整合。現在大家都散在各地做自己的研究及思考,就好像一個工廠裡面不同部門的零件,大家各自製造,但就是沒一個人把它組裝起來。第三、必須有政治人物,發揮足夠的政治能量,讓這些精英能發揮他應該有的功能。

其實我們現在面對的大陸問題,不是我們特有的,而是地區性的,只是我們可以對應的方法比其他國家有限,迴旋空間比別人小很多。還好美國、日本跟我們在現在這個時間點上,利益還是比較一致,但若時間繼續發展下去,他們的利益未必仍然跟我們一致。所以,我們要隨時評估我們的戰略利益,與其他人(包括大陸)發生一致性與衝突的可能,並發展出對應的策略。

五、台灣中國研究的走向

如何培養交涉人才

我覺得決策者必須跟研究者有一定程度的互動。一方面決策體系跟學界應該要有交流,因為參與決策的人較能掌握政策思考的核心,做研究時就比較能集中焦點。另一方面,應該要有政策研究,而不是單純的理論研究,因為政策研究是要將變數全部放進去,講究的是實用性,理論則講究系統性及一貫性,而必須要限制變數。

還有一個要注意的,就是資訊流通與合理的管控。對於研究人員或參與決策的幕僚人員的養成,都需要有足夠的資訊流通。但是有些政府人員往往又會有個心態,怕給太多的資訊,將來會出現競爭者。第二個是,很多時候是單兵作業,不是團體作業,所以資訊沒有流通。第三,一般人沒有保密觀念,導致資訊不當的洩漏。第四,媒體各種角度的入侵。因此政府應該建立起一個系統,在不同層次提供不同的資訊,才能實質的培養政策人才。

跨學科角度更寬廣

我到九○年代晚期,才開始碰觸大陸問題,所以找我做陸委會主委大概很多人都覺得吃驚,說怎麼會讓一個沒有很深的大陸淵源的人,來做陸委會主委。可是我去做了之後才發現,我以前受的那些訓練其實都是相關的。因此我覺得,如果我們只是一個單純研究中國問題的人,觀察的角度會有侷限性,所以我相信一個人是要學好幾個學科的。而且社會科學其實是共通的,把它切割開來只是為了學習的方便,但是在運用上還是共通,所以我覺得做中國研究,還是要充實基本的思考跟訓練,政治、經濟、社會甚至法律,都要有所涉獵,而且中國也不是單純兩岸的中國了,這個中國已經是在世界體系中的中國;中國也不僅是政治中國,它還是經濟的、社會的中國。它的問題面向越來越多,也越來越複雜。

蔡英文博士個人簡介

英國倫敦大學政經學院法學博士,曾任行政院大陸委員會主任委員、國家安全會議諮詢委員、內政部著作權委員會諮詢委員、行政院公平交易委員會委員、港澳關係條例研究及起草小組召集人、行政院大陸委員會諮詢委員、貿易調查委員會委員、經濟部國際經濟組織首席法律顧問、政治大學國貿所教授、政治大學法律系副教授、法研所教授。